Hintergrund
„Die organisierte Kriminalität stellt eine der größten Bedrohungen für die Sicherheit der Europäischen Union dar“, heißt es in der Begründung des Richtlinienentwurfs über die Abschöpfung und Einziehung von Vermögenswerten.
Die Richtlinie gliedert sich in die Reihe der bisherigen europäischen Bemühungen um die Bekämpfung organisierter Kriminalität, von Korruption und Geldwäsche ein. Durch sie sollen unter anderem verschiedene internationale Abkommen wie UNTOC und UNAC sowie die Empfehlung Nr. 4 der FATF umgesetzt werden. Erträge aus illegalen Geschäften zu entziehen sei ein wichtiges Mittel, um kriminelle Aktivitäten zu begrenzen. Die bisherigen Systeme seien nicht ausreichend, um effektiv gegen kriminelle Organisationen vorzugehen.
Die vorgeschlagene Richtlinie soll die Möglichkeiten der zuständigen Behörden zur Ermittlung, Sicherstellung und Verwahrung von Vermögenswerten verbessern und die Möglichkeit zur Einziehung verstärken und ausweiten (vgl. Begründung des RL-Vorschlags).
Die Rechtsakte der EU Beschluss des Rates von 2007 und Richtlinie über die Sicherstellung und Einziehung von 2014 führten zwar zu Verbesserungen, aber nicht dazu, dass genügend Erträge aus Straftaten eingezogen wurden. Am 12.12.2023 einigten sich der Rat und das Parlament über den 2022 vorgelegten Richtlinienvorschlag. Am 18.01.2024 bestätigte der Rat den im Trilog (Dreiergespräch zwischen Rat, Parlament und Kommission) erarbeiteten Kompromiss, so dass dieser nun das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen kann.
Dieser Beitrag nimmt die wesentlichen Inhalte des bislang nur auf Englisch vorliegenden Ergebnisses des Trilogs unter die Lupe und untersucht Implikationen für den nationalen Gesetzgeber.
Inhalte und Umsetzungsbedarf
Anwendungsbereich
Der Anwendungsbereich erstreckt sich auf Straftaten, die von den in Art. 2 Ab. 1 der Richtlinie genannten europäischen Rechtsakten erfasst werden, darunter u.a. die Folgenden:
- Rahmenbeschluss 2008/841/JI des Rates vom 24. Oktober 2008 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität
- Richtlinie (EU) 2017/541 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 zur Terrorismusbekämpfung und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/475/JI des Rates und zur Änderung des Beschlusses 2005/671/JI des Rates
- Richtlinie 2011/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer sowie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI des Rates
- Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels
Die im Richtlinienvorschlag in (2) vorgesehene Liste der Straftaten, auf die die Richtlinie darüber hinaus Anwendung finden sollte, soweit sie im Rahmen einer kriminellen Vereinigung begangen wurden, findet sich in der Kompromissfassung so nicht mehr. Sie wurde lediglich in Erwägungsgrund 10 aufgegriffen und soll die Mitgliedstaaten ermutigen, sicherzustellen, dass auch diese Taten dem Anwendungsbereich unterfallen. Dazu zählen u.a.:
- Nachahmung und Produktpiraterie
- Illegaler Kunst- und Antiquitätenhandel
- Fälschung amtlicher Dokumente, Dokumentenhandel
- Vorsätzliche Tötung
- Steuerstraftaten
Da die deutschen Vorschriften zur Sicherstellung und Einziehung grundsätzlich für alle Straftaten gelten, scheint in Bezug auf den Anwendungsbereich eine differenzierte Umsetzung nach Delikten nicht erforderlich.
Informationsaustausch – Behördenzusammenarbeit
Nach Art. 6 der RL sollen Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass Vermögensabschöpfungsstellen entweder direkt und unverzüglich oder auf Anfrage schnell Zugang u.a. zu Finanzdaten inklusive Daten der Steuer und Finanzbehörden erhalten können.
§ 30 Abs. 4 Nr. 5 AO sieht derzeit schon vor, dass es zulässig ist, geschützte Daten zu offenbaren, wenn das öffentliche Interesse es erfordert. Diese Regelung stellt eine Ausnahme vom Steuergeheimnis dar.
Die Verpflichtung einen direkten Zugang zu Steuerdaten zu gewährleisten, wurde auch aufgrund der besonderen Bedeutung des Steuergeheimnisses vom Bundesrat scharf kritisiert. Der Kompromisstext erhält insofern zumindest die Einschränkung, dass der Zugang auch nur auf Anfrage geschehen kann.
Zu klären wäre noch, an welche Voraussetzungen eine Anfrage geknüpft werden kann bzw. wann der Zugriff versagt werden kann.
Sicherstellung und Einziehung – „Freezing an Confiscation“
Art. 12 der RL (unverändert) regelt die auf einer Verurteilung beruhende Einziehung von Taterträgen und Tatwerkzeugen, ohne zwischen diesen zu differenzieren.
Die Wertersatzentziehung gem. § 73 Abs. 3 StGB bezieht sich bislang nur auf Taterträge und nicht auf Tatwerkzeuge. Für Tatmittel gilt abweichend § 74c StGB. Danach dürfen Tatmittel nur eingezogen werden, wenn sie zur Tatzeit einem Tatbeteiligten gehörten. Wenn der Täter das Tatwerkzeug erst nach der einziehungsbegründenden Tat erworben hat, darf die Einziehung nicht angeordnet werden (vgl. BeckOK StGB/Heuchemer StGB § 74c Rn. 5). Zudem muss der Täter die Originaleinziehung vereitelt haben, § 74c Abs. 1 StGB. Diese Einschränkungen kennt Art. 12 der RL nicht.
Die Dritteinziehung von Taterträgen und Wertersatz (Art. 13) entspricht weitestgehend der deutschen Regelung des § 73b StGB.
Die erweiterte Einziehung erfolgt gem. Art. 14 (1) der RL nur auf Grundlage der Überzeugung des nationalen Gerichts, dass die betreffenden Vermögensgegenstände aus Straftaten stammen. Die Regelung entspricht insofern § 73a StGB.
Im Trilog wurde der Vorschrift mit Abs. 3 eine Anwendungsbereichsbestimmung hinzufügt. Im Gegensatz zur bisherigen Richtlinie 2014/42 soll die erweiterte Einziehung zusätzlich auf die Straftaten des Art. 2 (1)-(4) aufgedehnt werden, die mit einer Höchstfreiheitsstrafe von mindestens vier Jahren bestraft werden können, Art. 14 (3).
Auch der Kreis der Fälle, in denen eine „Non-conviction based confiscation“ (Nicht verurteilungsbasierte Einziehung) in Betracht kommt, wurde im Vergleich zur bisherigen Richtlinie erweitert auf solche, die auf Verfolgungshindernissen wie dem Tod beruhen, Art. 15 (c) (vgl. Busch/WiStra 02/2024).
Mit Art. 16 regelt die Richtlinie nun auch die Einziehung von Vermögen aus unklarer Herkunft im Zusammenhang mit kriminellen Aktivitäten. Abs. 2 nennt bei den für die Feststellung, ob die Vermögensgegenstände aus Straftaten stammen, zu berücksichtigen Umständen insbesondere erneut das Missverhältnis zwischen dem Vermögenswert und dem rechtmäßigen Einkommen sowie fehlende plausible Herkunftsmöglichkeiten und Verbindungen der Person zu Personen die im Zusammenhang mit organisierter Kriminalität.
Ein Äquivalent zu Art. 16 findet sich mit § 76a IV StGB bereits im deutschen Recht. In Bezug auf das Missverhältnis zwischen rechtmäßigem Einkommen und Vermögenswert des Betroffenen ist dies mit dem teils umstrittenen § 437 StPO vergleichbar. Grundsätzlich ist aber eine Gesamtbetrachtung aller Umstände des Einzelfalls sowohl in der Richtlinie als auch im nationalen Recht vorgesehen.
Asset-Recovery – Strategies and Ressources
Die Mitgliedstaaten sind mit Art. 24 der RL verpflichtet nationale Vermögensabschöpfungsstrategien (asset-recovery strategies) aufzustellen und diese mindestens alle fünf Jahre zu updaten. Der Bundesrat lehnte dies in seiner Stellungnahme ab bzw. wies darauf hin, dass dies im deutschen systematischen Kontext schlicht nicht möglich sei. Die Vermögensabschöpfung sei ein integraler und untrennbarer Bestandteil eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens und entziehe sich somit von vorneherein einer strategischen Planung, (vgl. Stellungnahme d. Bundesrates zu Art. 24). Er betonte, dass vor allem die Einziehungsentscheidungen unabhängiger Gerichte nicht zu beeinflussen seien.
Die Mitgliedstaaten sollen darüber hinaus sicherstellen, dass Vermögensabschöpfungsstellen ausreichende Ressourcen – personelle und technologische – zur Verfügung haben, vgl. Art. 25.
Art. 26 Nr. 3 des ursprünglichen Vorschlags sah vor, dass die Mitgliedstaaten zur Verwaltung sichergestellter und eingezogener Vermögensgegenstände ein zentrales Register einrichten. Wohl auch aufgrund von Kritik u.a. an dem fehlenden Nutzen des Registers und dem hohen Umsetzungsaufwand enthält der Kompromiss diese Verpflichtung jedoch nicht mehr.
Sollte die Richtlinie – in der Fassung aus Dezember 2023 – erlassen werden, haben die nationalen Mitgliedstaaten 30 Monate für die Umsetzung Zeit (Art. 32 (1) RL).
Wir halten Sie zu den aktuellen Entwicklungen hier auf dem Laufenden.
Aktualisierung
Die Richtlinie (EU) 2024/1260 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.4.2024 über die Abschöpfung und Einziehung von Vermögenswerten ist am 22.5.2024 in Kraft getreten. Sie ist bis zum 23.11.2026 von den Mitgliedstaaten umzusetzen.
Der von der Richtlinie ausgehende Umsetzungsbedarf durch die Mitgliedstaaten:
- Ermöglichung der Sicherstellung von Vermögen und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten nach erfolgter rechtskräftiger Verurteilung
- Möglichkeit der Einziehung von Vermögensgegenständen mit einem Wert, der dem Ertrag aus einer Straftat entspricht
- Möglichkeit der Einziehung und Sicherstellung auch, wenn Vermögenswerte oder Gegenstände an Dritte übertragen wurden
- Beschleunigte Beschlagnahme von ungeklärtem Vermögen, wenn dieses mit Handlungen zusammenhängt, die über eine kriminelle Organisation begangen wurden und erheblichen wirtschaftlichen Nutzen bringen
- Möglichkeit der Veräußerung von sichergestellten Vermögensgegenständen unter bestimmten Bedingungen
- Bereitstellung von personellen und technologischen Strukturen, um die Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden und anderen Mitgliedstaaten bzw. der Europäischen Staatsanwaltschaft zu ermöglichen
- Einrichtung und Benennung von mitgliedstaatlichen Vermögensverwaltungsstellen, die eigenständig ermitteln und einziehen